四反腐專家談監(jiān)察體制改革：值得期待，終結(jié)腐敗仍任重道遠(yuǎn)

國(guó)家監(jiān)察體制改革正在有力推進(jìn)。

2016年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議表決通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定。

上述決定顯示，在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，行使監(jiān)察職權(quán)。試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會(huì)按照管理權(quán)限，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察。

此前的2016年11月7日，中央紀(jì)委監(jiān)察部官網(wǎng)發(fā)布消息稱，近日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，部署在3省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國(guó)推開(kāi)積累經(jīng)驗(yàn)。

澎湃新聞注意到，無(wú)論是全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)的“決定”，還是中共中央辦公廳印發(fā)的“試點(diǎn)方案”，均使用了“事關(guān)全局”、“重大政治體制改革”、“重大政治改革”等表述，改革意義可見(jiàn)一斑。

在反腐工作取得顯著成效的當(dāng)下，為什么還要設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)？這一機(jī)構(gòu)將如何開(kāi)展工作？它的出現(xiàn)，又能對(duì)遏制腐敗、凈化政治生態(tài)環(huán)境起到怎樣的作用？

十八屆中央紀(jì)委七次全會(huì)前夕，中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長(zhǎng)李永忠、中國(guó)反腐敗司法研究中心主任吳建雄、北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心副主任杜治洲、北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水四位國(guó)內(nèi)知名反腐專家接受澎湃新聞采訪，對(duì)這一重大改革進(jìn)行解讀。

何為監(jiān)察委員會(huì)

什么是監(jiān)察委員會(huì)？

很長(zhǎng)一段時(shí)間，它在反腐領(lǐng)域只是一個(gè)歷史名詞——據(jù)《中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察雜志》報(bào)道，1927年4月，中共五大召開(kāi)，會(huì)議決定成立中央和省一級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，這是中國(guó)共產(chǎn)黨第一次成立中央紀(jì)律監(jiān)察機(jī)構(gòu)，規(guī)范開(kāi)展黨內(nèi)監(jiān)督的大幕由此拉開(kāi)。

上述報(bào)道還介紹，黨的歷史上，黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)也是因時(shí)因事而設(shè)，先后出現(xiàn)過(guò)監(jiān)察委員會(huì)、審查委員會(huì)、黨務(wù)委員會(huì)的名稱，新中國(guó)成立以后才出現(xiàn)紀(jì)律檢查委員會(huì)。

紀(jì)律檢查委員會(huì)成立的同時(shí)，政府序列也出現(xiàn)一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，即“人民監(jiān)察委員會(huì)”。

1949年10月，中央人民政府委員會(huì)第三次會(huì)議決定成立中央人民政府政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)。1954年9月，根據(jù)憲法和國(guó)務(wù)院組織法，政務(wù)院改為國(guó)務(wù)院，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)改為國(guó)務(wù)院監(jiān)察部。

隨著政府序列的監(jiān)督機(jī)構(gòu)改叫“監(jiān)察部”，黨內(nèi)監(jiān)督又重啟“監(jiān)察委員會(huì)”這一叫法。

1955年3月，中國(guó)共產(chǎn)黨全國(guó)代表會(huì)議通過(guò)《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)的決議》，決定成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會(huì)，代替各級(jí)黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)。

由此來(lái)看，上世紀(jì)五六十年代，我國(guó)黨內(nèi)監(jiān)督和政府監(jiān)督分別由監(jiān)察委員會(huì)和監(jiān)察部來(lái)執(zhí)行。但由于管理體制調(diào)整等種種原因，上述兩個(gè)機(jī)構(gòu)分別于1959年和1969年被撤銷。

直到1978年12月，黨的十一屆三中全會(huì)選舉產(chǎn)生新的中央紀(jì)律檢查委員會(huì)。8年后，第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十八次會(huì)議決定設(shè)立中華人民共和國(guó)監(jiān)察部。

1993年1月，黨中央、國(guó)務(wù)院決定中央紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察部合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱的模式，履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能。

2016年11月7日，沉寂歷史長(zhǎng)河多年的“監(jiān)察委員會(huì)”再度進(jìn)入官方表述。

中央紀(jì)委監(jiān)察部官網(wǎng)發(fā)布消息，近日，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》（以下簡(jiǎn)稱試點(diǎn)方案），部署在3省市設(shè)立各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國(guó)推開(kāi)積累經(jīng)驗(yàn)。

試點(diǎn)方案還稱，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革的目標(biāo)，是建立黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)。實(shí)施組織和制度創(chuàng)新，整合反腐敗資源力量，擴(kuò)大監(jiān)察范圍，豐富監(jiān)察手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋。

有限的公開(kāi)內(nèi)容，已經(jīng)讓外界捕捉到關(guān)鍵信息——未來(lái)的監(jiān)察委員會(huì)，意義已不可與過(guò)去同日而語(yǔ)。 

“它（監(jiān)察委員會(huì)）是一個(gè)獨(dú)立于政府序列之外的反腐敗機(jī)構(gòu)。”制度反腐專家、中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院原副院長(zhǎng)李永忠表示，就目前而言，紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督的專責(zé)機(jī)關(guān)，監(jiān)察部（廳、局）隸屬政府，只能監(jiān)督政府序列的組成人員、組成部門和一些受政府委托從事公職活動(dòng)的人員。

但監(jiān)察委員會(huì)不同。它的監(jiān)督對(duì)象是所有行使公權(quán)力的公職人員，這就包括了行政監(jiān)察部門過(guò)去無(wú)法覆蓋的立法機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等單位及組成人員。

與此同時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)成立后，現(xiàn)有的反腐敗力量、資源、手段也將得到豐富和強(qiáng)化。原屬于檢察院的查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門，將與國(guó)家監(jiān)察機(jī)關(guān)深度融合，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，形成1+1＞2的合力，共同打擊腐敗。

為何要改革

應(yīng)該說(shuō)，黨的十八大以來(lái)，我國(guó)反腐工作取得很大成效，尤其是對(duì)“大老虎”的查處，力度前所未有。這種情況下，為何要啟動(dòng)監(jiān)察體制改革？

北京航空航天大學(xué)廉潔研究與教育中心副主任杜治洲認(rèn)為，反腐敗主要依靠三個(gè)要素：一是制度，二是科技，三是領(lǐng)導(dǎo)力，缺一不可。目前我國(guó)在反腐領(lǐng)域取得的成績(jī)，很大程度是源于黨中央的決心和意志。

“反腐敗的推進(jìn)離不開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)力，但實(shí)際操作中又不能過(guò)于依賴這一要素。”杜治洲說(shuō)。

北京大學(xué)廉政建設(shè)研究中心副主任莊德水注意到當(dāng)下紀(jì)檢監(jiān)察工作“一條腿長(zhǎng)、一條腿短”的局面——紀(jì)檢提的比較多，監(jiān)察作為隸屬于政府的機(jī)構(gòu)，空間和平臺(tái)都比較有限。

同樣，在打擊貪污腐敗、失職瀆職方面，檢察院也面臨局限。

中國(guó)反腐敗司法研究中心主任吳建雄曾在檢察院工作多年。他告訴澎湃新聞，檢察機(jī)關(guān)的主要職責(zé)是維護(hù)司法公正和社會(huì)正義，職務(wù)犯罪偵查是涉及反腐敗政治領(lǐng)域的國(guó)家監(jiān)察職能，把這個(gè)權(quán)力放在檢察院，難以獨(dú)立、充分、高效地發(fā)揮作用。

種種現(xiàn)實(shí)折射出改革的必要性。

如試點(diǎn)方案所說(shuō)，“國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，是國(guó)家監(jiān)察制度的頂層設(shè)計(jì)”，許多人從中嗅到更深一層含義。

在莊德水看來(lái)，監(jiān)察體制改革，現(xiàn)實(shí)目標(biāo)是推動(dòng)廉政建設(shè)、強(qiáng)化對(duì)公權(quán)力的制約。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，這項(xiàng)改革將起到“小球推動(dòng)大球”的作用，撬動(dòng)中國(guó)政治體制改革。如此來(lái)看，后者意義大于前者。

李永忠也告訴澎湃新聞，4年多的高壓反腐，體現(xiàn)了新一屆黨中央的堅(jiān)定決心，也折射出30多年權(quán)力反腐留下的巨大腐敗存量和呆賬。

近年來(lái)，黨中央也在反腐制度建設(shè)方面持續(xù)發(fā)力。2014年1月，中共中央總書(shū)記習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委第三次全會(huì)上明確了“形成科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”的政改目標(biāo)。

2016年10月，黨的十八屆六中全會(huì)審議通過(guò)《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》。條例規(guī)定，各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)支持和保證同級(jí)人大、政府、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及公職人員依法進(jìn)行監(jiān)督。

這些信號(hào)均表明，監(jiān)察體制改革呼之欲出。而令李永忠喜出望外的是，此次改革如此高調(diào)，甚至用了“事關(guān)全局”的字眼。

因此，李永忠認(rèn)為，反腐敗這項(xiàng)工作共識(shí)度高、支持度廣、口子小，見(jiàn)效快，適合作為政治體制改革的突破口，正當(dāng)其時(shí)。

整合哪些機(jī)構(gòu)

既然下決定改革，接下來(lái)就是怎么改的問(wèn)題。

全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)的有關(guān)決定顯示，在北京市、山西省、浙江省及所轄縣、市、市轄區(qū)設(shè)立監(jiān)察委員會(huì)，行使監(jiān)察職權(quán)。將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)。

多位反腐專家認(rèn)為，把北京、山西、浙江作為改革試點(diǎn)具有合理性。

北京是全國(guó)政治中心、又是直轄市，山西是中部省份、過(guò)去是腐敗重災(zāi)區(qū)，浙江政治生態(tài)良好，同時(shí)又位于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，三地各有典型，有利于為將來(lái)在全國(guó)鋪開(kāi)提供樣本。

讓李永忠稍感意外的是，試點(diǎn)工作直接選擇了在省或直轄市層面開(kāi)展。

隨著此次試點(diǎn)方案披露，他意識(shí)到，在省一級(jí)范疇改革，不僅涉及到人大立法權(quán)問(wèn)題，更與當(dāng)下改革形勢(shì)的緊迫性有關(guān)。

根據(jù)決定內(nèi)容，涉及監(jiān)察委員會(huì)的整合主體也很明確，即政府序列的監(jiān)察部門、預(yù)防腐敗部門和檢察院下屬的查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門。

對(duì)此，杜治洲表示，這里的整合不是簡(jiǎn)單的1＋1，而是要深度融合、發(fā)生化學(xué)變化。這就需要在具體實(shí)踐中擺脫過(guò)去以職能為中心的工作模式，而轉(zhuǎn)向以任務(wù)和使命為中心的工作模式，最終實(shí)現(xiàn)效能的大幅提高。

至于此前呼聲較高的審計(jì)部門未納入監(jiān)察委員會(huì)，杜治洲稱，審計(jì)確實(shí)是反腐工作常用的一種手段，但它同樣是一個(gè)龐大的系統(tǒng)，涉及人員眾多。并且，從審計(jì)的職能看，它涉及到經(jīng)濟(jì)監(jiān)督、經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)以及經(jīng)濟(jì)鑒證，反腐并不是唯一功能。

“它還要審計(jì)政府的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行、財(cái)政收支以及企業(yè)財(cái)務(wù)收支等等。”杜治洲說(shuō)。

莊德水則注意到，檢察院在此輪改革中也面臨現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

他指出，此前中共中央政治局常委、中央紀(jì)委書(shū)記王岐山在三試點(diǎn)省市調(diào)研時(shí)提到，全國(guó)人大常委會(huì)就試點(diǎn)工作作出有關(guān)決定后先完成檢察機(jī)關(guān)反貪等部門的轉(zhuǎn)隸，確保思想不亂、工作不斷、隊(duì)伍不散，推動(dòng)人員融合和工作流程磨合。

這就引出一個(gè)不可回避的問(wèn)題，轉(zhuǎn)隸并非輕而易舉。

在莊德水看來(lái)，這一轉(zhuǎn)變涉及部門利益，比如檢察院的人是否愿意轉(zhuǎn)入監(jiān)察委員會(huì)？司法改革后，一些檢察官原本可通過(guò)“員額制”提高收入，轉(zhuǎn)隸后，他們的工資待遇如何考慮？此外還有權(quán)力配置，哪些權(quán)力屬于監(jiān)察委員會(huì)，哪些權(quán)力屬于檢察院？交叉部分如何執(zhí)行？

“（監(jiān)察委員會(huì)）權(quán)力太小，沒(méi)有意義；權(quán)力過(guò)大，又會(huì)跟公安、檢察等相關(guān)部門產(chǎn)生執(zhí)行沖突，這就需要專門立法去界定權(quán)限。”莊德水說(shuō)。 

監(jiān)察委是否擁有偵查權(quán)

未來(lái)的監(jiān)察委員會(huì)擁有哪些權(quán)限？全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的決定已給出基本界定。

決定顯示，對(duì)本地區(qū)所有行使公權(quán)力的公職人員依法實(shí)施監(jiān)察；履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，監(jiān)督檢查公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，調(diào)查涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪行為并作出處置決定，對(duì)涉嫌職務(wù)犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)依法提起公訴。為履行上述職權(quán)，監(jiān)察委員會(huì)可以采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。

吳建雄認(rèn)為，上述表述也反映出，監(jiān)察委員會(huì)擁有偵查權(quán)。

他指出，調(diào)查權(quán)是基本職權(quán)，具體還要分一般調(diào)查和特殊調(diào)查，特殊調(diào)查就是犯罪偵查。根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的決定，監(jiān)察委員會(huì)要調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為，對(duì)于犯罪行為，必然要啟動(dòng)偵查權(quán)。并且，扣押、搜查、留置這些措施，也是立案?jìng)刹楹蟛拍懿扇〉男袆?dòng)。

澎湃新聞注意到，對(duì)于偵查權(quán)的劃定，專家們有一番激烈討論。

據(jù)《南方都市報(bào)》報(bào)道，2016年11月29日，中國(guó)政法大學(xué)行政法學(xué)教授、中紀(jì)委特邀監(jiān)察員馬懷德在題為“國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)呼之欲出”的講座中表示，監(jiān)察委員會(huì)的定位是執(zhí)法監(jiān)督機(jī)關(guān)，非司法機(jī)關(guān)，它不能代行檢察院的檢察職能。即使檢察院相關(guān)部門正在整合，監(jiān)察委員會(huì)也不能一并享有檢察系統(tǒng)所擁有的偵查權(quán)力。

部分反腐專家對(duì)此并不認(rèn)同。

杜治洲對(duì)澎湃新聞表示，隨著監(jiān)察委員會(huì)成立，偵查權(quán)是未來(lái)反腐工作中一項(xiàng)重要手段。如果沒(méi)有偵查權(quán)，反腐效果將大打折扣。

他還認(rèn)為，針對(duì)腐敗問(wèn)題、職務(wù)犯罪問(wèn)題的偵查權(quán)轉(zhuǎn)移到監(jiān)察委員會(huì)，檢察院將不再擁有偵查權(quán)，這也理順了偵查、起訴、審判三個(gè)環(huán)節(jié)在司法實(shí)踐中的相互獨(dú)立的關(guān)系。

莊德水則認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)在辦理疑難案件時(shí)，需要有偵查權(quán)?？紤]到避免權(quán)力濫用，偵查權(quán)在使用時(shí)，還應(yīng)經(jīng)過(guò)相關(guān)程序批準(zhǔn)。

他同時(shí)表示，監(jiān)察委員會(huì)擁有偵查權(quán)，不代表檢察院徹底失去這項(xiàng)權(quán)力，相反，檢察院還要監(jiān)督許多刑事類重要案件，可以保留一部分偵查權(quán)。

持相同觀點(diǎn)的還有李永忠。他認(rèn)為，新的監(jiān)察委員會(huì)一定要有部分偵查權(quán)。否則作為反腐敗機(jī)構(gòu)缺少權(quán)威。

此外他還強(qiáng)調(diào)，檢察院需要保留部分偵查權(quán)，否則檢察機(jī)關(guān)將難以有所作為、有所權(quán)威、有所地位。

吳建雄也在通過(guò)其文章《監(jiān)察委員會(huì)要不要行使腐敗犯罪偵查權(quán)? ——和馬懷德教授商榷》表達(dá)看法。

文章指出，偵查權(quán)是由特定主體和特定方式實(shí)施的一種特殊調(diào)查權(quán)，是依法揭露和查證犯罪的國(guó)家權(quán)力。它具有主動(dòng)出擊、查清事實(shí)、探明真相、獲取證據(jù)等基本特性，并具有限制或者剝奪被調(diào)查人人身自由、財(cái)產(chǎn)自由、通訊自由等刑事訴訟法規(guī)定的強(qiáng)制性調(diào)查措施。

“只有當(dāng)有證據(jù)證明被調(diào)查人可能觸犯刑律時(shí)，才可以啟動(dòng)立案?jìng)刹椤?rdquo;在吳建雄看來(lái)，偵查權(quán)是懲治腐敗最具威懾力的權(quán)力。

他還指出，職務(wù)犯罪偵查權(quán)并不是檢察權(quán)的本質(zhì)屬性，“偵查權(quán)的配置與檢察權(quán)設(shè)置的初衷存在緊張關(guān)系，因?yàn)閭刹槠鹪V同體不符合刑事訴訟的現(xiàn)代法治精神，有悖于偵、訴、審相互制約的憲法原則”。

哪些現(xiàn)行法律法規(guī)要修改

可以預(yù)見(jiàn)到，隨著國(guó)家監(jiān)察體制改革大幕拉開(kāi)，三試點(diǎn)省市監(jiān)察委員會(huì)將在為期不久后掛牌。

據(jù)財(cái)新網(wǎng)報(bào)道，試點(diǎn)方案公布次日，也就是2016年11月8日，山西省檢察院已去掉其正門右側(cè)加掛的反貪局、反瀆局兩塊牌子。山西省檢察院在正式下發(fā)的通知中透露，“根據(jù)省委組織部要求，全省各級(jí)檢察院反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防等三個(gè)部門在改革期間人事凍結(jié)，干部調(diào)入調(diào)出和提拔全部停止”。

莊德水推測(cè)，按照目前的節(jié)奏，北京、山西和浙江的監(jiān)察委員會(huì)或?qū)⒃?月中旬左右掛牌。根據(jù)試點(diǎn)運(yùn)轉(zhuǎn)效果，國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)有可能在黨的十九大后開(kāi)始組建。

李永忠告訴澎湃新聞，現(xiàn)在最擔(dān)心的就是三個(gè)試點(diǎn)省市坐等中央發(fā)號(hào)施令，不敢發(fā)揮主觀能動(dòng)性。在他看來(lái)，國(guó)家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治改革，能否發(fā)揮中央和地方上下兩個(gè)積極性是成功的關(guān)鍵。

因此，他指出，三個(gè)試點(diǎn)省市要敢于創(chuàng)新，敢于試錯(cuò)，進(jìn)行不同模式的探索，比對(duì)錯(cuò)、辨優(yōu)劣、分高下。

監(jiān)察委員會(huì)帶來(lái)的另一個(gè)重要影響是現(xiàn)行法律法規(guī)部分條款的不適用。

全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)的決定就提到，三試點(diǎn)省市暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用的法律包括《中華人民共和國(guó)行政監(jiān)察法》《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》《中華人民共和國(guó)人民檢察院組織法》《中華人民共和國(guó)檢察官法》《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》等多個(gè)法律法規(guī)中的部分條款。

多位反腐專家認(rèn)為，等到試點(diǎn)運(yùn)行成熟、國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)正式設(shè)立，上述法律條款面臨調(diào)整。

專家們還表示，監(jiān)察委員會(huì)的產(chǎn)生，使我國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)從現(xiàn)在的“一府（政府）兩院（法院、檢察院）”變?yōu)?ldquo;一府（政府）一委（監(jiān)察委員會(huì)）兩院（法院、檢察院）”，修改《憲法》已成必然。

對(duì)于目前的改革是否突破現(xiàn)行法律框架，吳建雄認(rèn)為，試點(diǎn)是一種實(shí)踐性探索，是符合我國(guó)憲法的基本精神和基本原則的，是在中國(guó)特色社會(huì)主義國(guó)體政體框架內(nèi)的監(jiān)督制度創(chuàng)新。

他指出，任何一項(xiàng)法律制度，都要適應(yīng)社會(huì)文明進(jìn)步的需要，如果不適應(yīng)，就需要改革和調(diào)整，這是經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑基本規(guī)律所決定的。中央選擇京晉浙作為改革試點(diǎn)，就是要通過(guò)實(shí)踐探索，將健全國(guó)家監(jiān)察體制的科學(xué)決策上升為法律，為修訂憲法、行政監(jiān)察法等相關(guān)法律創(chuàng)造條件，為改革全面鋪開(kāi)提供法律依據(jù)。

誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)任監(jiān)察委“一把手”

在國(guó)家監(jiān)察體制改革實(shí)際操作層面，還有幾個(gè)小細(xì)節(jié)備受關(guān)注。

首先，誰(shuí)來(lái)?yè)?dān)任監(jiān)察委員會(huì)的“一把手”？

李永忠、杜治洲、莊德水均認(rèn)為，從權(quán)威性、協(xié)調(diào)性來(lái)看，目前傾向于紀(jì)委書(shū)記同時(shí)擔(dān)任監(jiān)察委員會(huì)主任。這種用人方式，既體現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，工作起來(lái)也相對(duì)順手。

此外李永忠也表示，當(dāng)前為了解決干部職級(jí)待遇，采取分設(shè)也可以，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)、大局來(lái)看，兼任比分設(shè)好。

吳建雄則表示，最好由一名紀(jì)委副書(shū)記來(lái)?yè)?dān)任監(jiān)察委員會(huì)主任。

他的理由是，以省級(jí)單位為列，檢察院、法院都有一名副部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，相應(yīng)的，省級(jí)監(jiān)察委也應(yīng)有一個(gè)專門的副部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)。從上下級(jí)關(guān)系看，同為副部級(jí)，檢察院、法院的“一把手”受政法委書(shū)記領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察委員會(huì)和紀(jì)委或?qū)⒆裱愃脐P(guān)系，即同為副部級(jí)，監(jiān)察委員會(huì)主任受紀(jì)委書(shū)記領(lǐng)導(dǎo)。

吳建雄還指出，紀(jì)委屬于黨的執(zhí)紀(jì)層面，監(jiān)察委員會(huì)屬于國(guó)家執(zhí)法層面，執(zhí)紀(jì)和執(zhí)法是兩個(gè)機(jī)構(gòu)，應(yīng)該有兩個(gè)領(lǐng)導(dǎo)，形成一種執(zhí)紀(jì)與執(zhí)法的互相配合、相互制衡的關(guān)系。紀(jì)在法前、紀(jì)法分開(kāi)是黨的十八大以來(lái)反腐敗斗爭(zhēng)的一條重要經(jīng)驗(yàn)。

由此牽出第二個(gè)問(wèn)題，如何理解試點(diǎn)方案提出的“黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)、監(jiān)察委員會(huì)合署辦公”？

李永忠、杜治洲、莊德水均表示，這里的“合署辦公”即兩塊牌子、一套人馬。吳建雄卻認(rèn)為，應(yīng)該是兩塊牌子、兩套人馬，即紀(jì)委常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的雙軌運(yùn)行機(jī)制。

“這里的‘合署’，主要是為了方便黨的領(lǐng)導(dǎo)，即統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一指揮、統(tǒng)一行動(dòng)。”在吳建雄看來(lái)，紀(jì)檢是執(zhí)紀(jì)、監(jiān)察委員會(huì)是執(zhí)法。從監(jiān)督執(zhí)紀(jì)的“四種形態(tài)”看，前三種形態(tài)批評(píng)教育、組織處理、紀(jì)律處分可劃分給紀(jì)檢，第四種形態(tài)立案審查劃歸監(jiān)察委員會(huì)。

其三，對(duì)于外界提出的監(jiān)察委員會(huì)人員需要通過(guò)法律職業(yè)資格考試，幾位專家都認(rèn)為，這不是一個(gè)硬性標(biāo)準(zhǔn)。

莊德水就表示，監(jiān)察委員會(huì)人員配備可以多元化，比如吸納政治、經(jīng)濟(jì)、外交、審計(jì)等多個(gè)領(lǐng)域的人才。非法律專業(yè)人員可以通過(guò)日常培訓(xùn)完善法律知識(shí)。

其四，也是人們有所擔(dān)心的，隨著監(jiān)察委員會(huì)地位提高、權(quán)力增強(qiáng)，誰(shuí)又能監(jiān)督這一反腐敗機(jī)構(gòu)？

事實(shí)上，針對(duì)紀(jì)檢部門的監(jiān)督，2016年12月，王岐山在江蘇調(diào)研時(shí)已有所說(shuō)明。

據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部官網(wǎng)發(fā)布的消息，王岐山當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)，打鐵還需自身硬。習(xí)近平總書(shū)記把黨章賦予紀(jì)委的職責(zé)，凝練為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，要求堅(jiān)決防止“燈下黑”。

王岐山稱，信任不能代替監(jiān)督，對(duì)紀(jì)委的監(jiān)督首先在于各級(jí)黨委。紀(jì)委要把自我約束同接受黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督結(jié)合起來(lái)，把制度的籬笆扎緊，建設(shè)忠誠(chéng)干凈擔(dān)當(dāng)?shù)年?duì)伍，回答好誰(shuí)來(lái)監(jiān)督紀(jì)委的問(wèn)題，不辜負(fù)黨的信任和人民群眾期盼。

同理，對(duì)于監(jiān)察委員會(huì)，專家們認(rèn)為，這個(gè)問(wèn)題完全可以解決。

吳建雄就表示，除了自我內(nèi)部監(jiān)督，監(jiān)察委員會(huì)是黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，必然受黨委監(jiān)督。它又是同級(jí)人大產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)，每年要采取適當(dāng)形式向人大報(bào)告工作進(jìn)展情況，自然也受人大監(jiān)督。

在業(yè)務(wù)層面，檢察院、法院也可以對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行制約。比如針對(duì)某個(gè)案件，檢察院可以做出不起訴的決定。針對(duì)某一次處罰，當(dāng)事人不認(rèn)可，可以通過(guò)法院起訴。此外，群眾、媒體以及全社會(huì)也可以對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行監(jiān)督，從而形成一個(gè)相對(duì)完善的約束機(jī)制。

能否徹底終結(jié)腐敗

無(wú)需否認(rèn)，隨著改革不斷推進(jìn)，未來(lái)的監(jiān)察委員會(huì)值得期待。

杜治洲表示，打擊腐敗的效果，可以從懲治概率、懲治力度以及懲治的及時(shí)性三個(gè)方面來(lái)考量。

“如果100次貪污受賄，99次被抓，如果被抓后，面臨非常嚴(yán)格的處罰，如果伸手即被抓，很短時(shí)間就要付出代價(jià)，官員的腐敗動(dòng)機(jī)就一定不會(huì)那么強(qiáng)烈。”杜治洲認(rèn)為，監(jiān)察委員會(huì)不僅能有效遏制腐敗，同時(shí)還加強(qiáng)了對(duì)人民群眾對(duì)正當(dāng)權(quán)益的維護(hù)。

在李永忠看來(lái)，監(jiān)察委員會(huì)的重要意義之一，是在國(guó)家機(jī)關(guān)層面實(shí)現(xiàn)了異體監(jiān)督。

異體監(jiān)督，是李永忠研究制度反腐多年得出的理念。所謂“再鋒利的刀，也砍不到自己的刀把”，他認(rèn)為，反腐要治本，必須建立異體監(jiān)督為主的機(jī)制。近年來(lái)，中央巡視制度能發(fā)揮利劍作用，主要應(yīng)歸功于監(jiān)督者不受被監(jiān)督者領(lǐng)導(dǎo)的體制優(yōu)勢(shì)。

對(duì)于政府而言，監(jiān)察委員會(huì)也實(shí)現(xiàn)了異體監(jiān)督。它不屬于政府序列，能有效地監(jiān)督省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)，也打破了“打虎”必須由中紀(jì)委出手以及同級(jí)監(jiān)察部門不能查辦同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)案件的慣例。

當(dāng)然，李永忠也坦言，對(duì)黨委來(lái)說(shuō)，監(jiān)察委員會(huì)仍屬同體監(jiān)督。如果省委書(shū)記、市委書(shū)記、縣委書(shū)記出現(xiàn)貪腐問(wèn)題，還是需要上一級(jí)紀(jì)委監(jiān)察力量介入。

這也讓人想起王岐山此前調(diào)研說(shuō)過(guò)的話。

據(jù)新華社報(bào)道，王岐山在北京、山西、浙江三試點(diǎn)省市調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，黨委要擔(dān)負(fù)起主體責(zé)任，一把手負(fù)總責(zé)，紀(jì)委是專責(zé)，要把認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到中央的要求上來(lái)，聯(lián)系本地區(qū)實(shí)際，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題，為改革全面鋪開(kāi)和制定國(guó)家監(jiān)察法提供實(shí)踐基礎(chǔ)。有理想但不能理想化，要聚焦試點(diǎn)方案確定的任務(wù)，把握好動(dòng)態(tài)平衡，防止過(guò)猶不及。

李永忠認(rèn)為，王岐山的表述，同時(shí)也回答了為什么不能直接在黨內(nèi)先分權(quán)。

“你想改革一步到位，把監(jiān)察委員會(huì)搞成一個(gè)無(wú)所不能的機(jī)構(gòu)，連同級(jí)黨委書(shū)記的案件都能查辦，這就是理想化。”李永忠告訴澎湃新聞，堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)非常必要。90多年的歷史證明，黨有力量解決自己的問(wèn)題，成立監(jiān)察委員會(huì)不是要擺脫黨的領(lǐng)導(dǎo)，而是要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

他還表示，此前抓了一批“大老虎”，但我們不能把所有“一把手”都看成周本順、白恩培，還是要看到好的領(lǐng)導(dǎo)占多數(shù)。一次改革，解決所有問(wèn)題是不可能的。目前，監(jiān)察委員會(huì)要解決的重點(diǎn)是整合資源，在國(guó)家機(jī)關(guān)范圍內(nèi)改同體監(jiān)督為異體監(jiān)督。至于解決監(jiān)督同級(jí)黨委書(shū)記等其他問(wèn)題，這是將來(lái)要通盤(pán)考慮的。

對(duì)于此次監(jiān)察體制改革，莊德水也表達(dá)了謹(jǐn)慎樂(lè)觀的態(tài)度。

他指出，監(jiān)察委員會(huì)的出現(xiàn)，確實(shí)對(duì)修復(fù)我國(guó)政治生態(tài)起到促進(jìn)作用，但想真正想解決腐敗問(wèn)題，并非一次改革可以完成。

“不要把中國(guó)反腐敗的成功與否，完全寄托于監(jiān)察體制改革。”莊德水表示，政治生態(tài)的形成，有歷史原因，也有現(xiàn)代原因。推動(dòng)政治生態(tài)好轉(zhuǎn)，不單單是政治家的事，也是民眾的事。

他說(shuō)，因此，解決中國(guó)的腐敗問(wèn)題，還有很多工作要做。比如結(jié)合中國(guó)國(guó)情和現(xiàn)實(shí)，從制度、文化、國(guó)民心態(tài)等各種方面進(jìn)行完善培養(yǎng)，這需要更長(zhǎng)時(shí)間以及更多人的努力。

（原標(biāo)題：四反腐專家談監(jiān)察體制改革：值得期待，終結(jié)腐敗仍任重道遠(yuǎn)）